Työ- ja elinkeinoministeriö pyytää tarjoustanne palvelun toteuttamisesta tämän tarjouspyynnön ja sen liitteiden mukaisesti.

Audiovisuaalisen tuotantokannustimen vaikuttavuusarviointi koskien vuosia 2020–2025

1) Hankinnan tausta

Audiovisuaalisen alan tuotantokannustin (jatkossa av-tuotantokannustin) perustuu vuonna 2016 opetus- ja kulttuuriministeriön asettaman työryhmän esitykseen Suomen omasta tuotantokannustimesta audiovisuaaliselle alalle.

Kannustimen EU-sääntelyn (valtiontukien yleinen ryhmäpoikkeusasetus, 54 artikla) ja kansallisten asetusten perusteet ovat olleet voimassa Suomen kannustinjärjestelmän olemassaoloajan vuodesta 2017.

Valtioneuvoston voimassa oleva asetus (1203/2023) maksuhyvityksestä audiovisuaalisiin tuotantoihin on voimassa vuosina 2024–2026. Maksuhyvitys on tiettyjen tukimuotojen toteamisesta sisämarkkinoille soveltuviksi perussopimuksen 107 ja 108 artiklan mukaisesti annetun komission asetuksen (EU) N:o 651/2014, yleinen ryhmäpoikkeusasetus, 54 artiklan mukaisesti sisämarkkinoille soveltuvaa tukea. Kannustimen hallinnointi on sijoitettu Business Finlandiin.

Valtioneuvoston asetuksessa säädetään Business Finlandin audiovisuaalisiin tuotantoihin myöntämän valtion talousarvion mukaisen maksuhyvityksen myöntämisestä, maksamisesta ja käytöstä.

Asetuksen mukaan maksuhyvitys on suunnattava kulttuurituotteelle. Tukikelpoisena kulttuurituotteena pidetään elokuvaa ja muuta kuvaohjelmaa, kun:

1) se muodostaa taiteellisen kokonaisuuden;

2) sen sisältö perustuu kulttuuriarvoihin, joiden alkuperä on kulttuuri-identiteetissä; ja

3) siihen sisältyy merkittävä luovien tekijöiden ja esittävien taiteilijoiden panos ja kun heille maksettavien palkkojen ja palkkioiden osuus tuotantokustannuksista on merkittävä.

Tukea suunnataan erityyppisille tuotannoille: fiktiivisille pitkille elokuville, dokumenttielokuville, käsikirjoitetuille sarjamuotoisille fiktioille ja animaatiotuotannoille.

Av-kannustimen myöntövaltuus valtion talousarviossa on 10 miljoonaa vuonna 2026. Vuonna 2025 valtuus oli myös 10 miljoonaa euroa ja vuonna 2024 12 miljoonaa euroa. Business Finland on myöntänyt yhteensä hieman yli 66 miljoonaa euroa 120 av-tuotantoon vuosina 2020–2025.

Business Finland päättää valtioneuvoston asetuksen perusteella maksuhyvityksen myöntämisen tarkemmista ehdoista ja tuotantojen rahoituksen vähimmäisvaatimuksista. Voimassa olevat vähimmäisvaatimukset ovat seuraavat:

• Kannustimen edellytyksenä on, että budjetista vähintään 25 prosenttia on ulkomaista yksityistä rahoitusta.

• Pitkien elokuvien ja dokumenttielokuvien kokonaisbudjetille on asetettu alaraja, joka vaihtelee tuotantotyypeittäin.

• Muista tuotantotyypeistä poiketen TV-draamalle ja animaatioille on asetettu vähimmäisvaatimuksena minuuttihinta.

• Myös Suomessa syntyville kustannuksille on asetettu vähimmäisvaatimus.

• Av-tuotantokannustin on enintään 25 prosentin maksuhyvitys av-tuotannon Suomessa syntyneistä kustannuksista (palkat, tavara- ja palveluostot).

• Suomessa syntyneiden hyväksyttävien kustannusten määrä saa olla enintään 80 prosenttia tuotannon kokonaisbudjetista.

Vähimmäisvaatimukset ovat muuttuneet tuotantokannustimen voimassaolon aikana tuotantokannustimelle asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Esimerkiksi ulkomaisen yksityisen rahoituksen vähimmäisvaatimus on saavuttanut jo 25 prosentin tason. Lisätietoja vähimmäisvaatimusten muutoksista ks. liite 1.

AV-alan kannustinjärjestelmiä Euroopassa

European Audiovisual Observatoryn mukaan audiovisuaalisen tuotannon taloudelliset kannustimet, ovat olleet käytössä Euroopassa jo yli kolmen vuosikymmenen ajan. Niitä on nykyisin käytössä useimmissa Euroopan maissa. Kansallisen järjestelmän lisäksi on Suomessa useita paikallisia kannustinjärjestelmiä kuten Tampereella, Turussa, Inarissa ja Muoniossa.

Aiempia arviointeja

Business Finland on tilannut tuotantokannustimen vaikuttavuudesta ulkopuolisen arvioinnin vuosina 2018 (MDI) ja 2020 (Owal Group). Maat, joissa on käytössä av-tuotantokannustimia, tuottavat säännöllisesti kannustinta koskevia arviointeja. Viimeisimpinä muun muassa Norja (Study of the Norwegian Film and Series Incentive Scheme), Islanti (Economic Impact of the Iceland Film Production Incentive) ja Viro. Arvioinnit tarjoavat kansainvälistä vertailuaineistoa hankkeen toteuttamisessa.

2) Hankinnan tavoitteet

Valtioneuvoston yleisistunnossa 21.12.2023 käsitellyn ”Ehdotus valtioneuvoston asetukseksi maksuhyvityksestä audiovisuaalisiin tuotantoihin vuosina 2024–2026” perustelumuistiossa tuotantokannustimen tavoitteita on kuvattu seuraavasti:

”Av-kannustinjärjestelmällä pyritään lisäämään kansainvälistä kiinnostusta Suomea kohtaan tuotantomaana, edistämään suomalaisten yritysten kasvua ja kansainvälistymistä sekä kotimaisten hankkeiden saamaa kansainvälistä rahoitusta. Samalla vauhditetaan investointeja audiovisuaalisen alan toimintaympäristön kehittämiseen, erityisesti osaamiseen sekä alan yritystoiminnan kasvuun ja työllisyyteen. Kannustimen avulla kehitetään audiovisuaalisen alan yritysrakennetta, josta koko kotimainen audiovisuaalinen media on riippuvainen. Lisäksi kannustinjärjestelmän tavoitteena on audiovisuaalisen tuotannon yritysrakenteen kehittäminen, matkailun edistäminen ja matkailupalveluiden käyttö sekä digitaalisten sisältöpalveluiden käytön edistäminen.”

Arviointihankkeessa tarkastellaan pääasiassa av-tuotantokannustimen suoria vaikutuksia Suomen av-alan yritysten ja toimialan kasvulle sekä kansainvälistymiselle osana muita av-alan tukia. Lisäksi tarkoituksena on arvioida, onko av-tuotantokannustin yritystukena tarkoituksenmukainen (ks. Laki taloudelliseen toimintaan myönnettävän tuen yleisistä edellytyksistä 429/2016), jonka mukaan tuen vaikuttavuutta, tehokkuutta ja toimivuutta on arvioitava sen tarpeellisuuden ja kehittämistarpeiden selvittämiseksi.

Arvioinnissa ei tarkastella tuotantokannustimen mahdollisia epäsuoria vaikutuksia matkailuun tai matkailupalveluihin.

Hankkeen tuloksena saadaan tietoa tuotantokannustimen merkittävyydestä av-alan yrityksille ja toimialalle osana muita av-alan tukia ja siitä, onko tuki yritystukena uudistava vai säilyttävä, ja miten tehokas tuki on. Lisäksi arvioidaan av-tuen hallinnoinnin toimivuutta ja tehokkuutta.

Hankkeen tulee sisältää tilastollisia analyysejä saatavissa olevien aineistojen puitteissa. Metodien valinnassa tarjoajan tulee huomioida aiemmissa vastaavissa Suomessa ja kansainvälisesti toteutetuissa vaikutusarvioinneissa käytetyt metodit. Hankkeen tuloksena toteuttaja esittää johtopäätökset ja kehitystarpeet tuotantokannustimen tavoitteiden toteutumisesta, vaikutuksista, tehokkuudesta sekä tarkoituksenmukaisuudesta yritystukena.

Vaikuttavuusarvioinnin laatiminen toteutetaan ostopalveluna. Hankkeen toteutusta varten TEM asettaa ohjausryhmän. Hankkeen tulokset esitetään kirjallisena raporttina (TEM julkaisu), Power point -esityksenä sekä valitussa läsnä/Teams-tilaisuudessa.

Arvioitsija saa käyttöönsä tarvittavat materiaalit Business Finlandista ja työ- ja elinkeinoministeriöstä.

3) Tutkimusongelma(t)/ -kysymykset

Arvioinnissa tarkastellaan audiovisuaalisen tuotantokannustimen yllä mainittujen tavoitteiden toteutumista.

Kysymykset, joihin tietotarve kohdentuu, on esitetty alla.

Tarkastellaan av-alan tuotantoja vuosina 2020–2025:

1) Arvioidaan, onko tuotantokannustin saavuttanut sille asetettuja tavoitteita.

Ulkomaisia av-tuotantoja koskien:

a. Onko kansainvälinen kiinnostus Suomea kohtaan kasvanut tuotantomaana?

Kotimaisia tuotantoja koskien:

b. Kuinka monelle tuotannolle on myönnetty av-tuotantotukea vuosittain?

c. Miten tuotantokannustin kohdentuu yrityksittäin ja tuotannoittain mm. yritysten liikevaihdon, henkilöstömäärän, viennin, yrityksien iän, sekä tuotantotyyppien mukaan?

d. Ovatko hakijat saaneet tukea useana vuonna tai muista tukiohjelmista?

e. Onko kotimaisten tuotantojen saama kansainvälinen yksityinen ja julkinen rahoitus kasvaneet?

f. Tuotetaan vastaava tarkastelu tuotantokannustimen vaikutuksista ulkomaisia yrityksiä avustaneiden tuotantokoordinaattoriyrityksien liikevaihdon ja henkilöstömäärän kehityksen suhteen.

2) Toteutetaan yritystason tarkastelu niistä yrityksistä, joille ei ole myönnetty av-tuotantokannustinta tai joiden myöntöpäätökset peruuntuivat

a. Kuinka paljon kielteisen tukipäätöksen saaneita hakijoita on vuositasolla?

b. Saivatko kielteisen päätöksen saaneet yritykset tukea muina vuosina tai muista tukiohjelmista?

c. Ovatko kielteisen päätöksen saaneet tuotannot ja yritykset siirtäneet tuotannon Suomesta muualle tai onko tuotanto jäänyt toteutumatta?

d. Kuinka paljon myöntöpäätöksiä peruuntuu vuositasolla (purkautuneet tai poisvedetyt hanke-esitykset)?

e. Mistä syistä hankkeita peruuntuu tai vedetään pois?

3) Tarkastellaan av-tuotantokannustin yritystukena ja selvitetään, mitä muita tukia av-alan yritysten on mahdollista hakea

3.1 Toteutetaan tarkastelu kaikista Suomessa toteutetuista av-alan tuotannoista huomioiden mahdolliset puutteet tietojen saatavuudessa.

a. Kuinka monta tuotantoa toteutetaan Suomessa vuodessa?

b. Kuinka monelle tuotannolle myönnettiin julkista tukea vuosittain?

c. Mitä muita tukia av-alalla on mahdollista hakea (esim. Elokuvasäätiön ja muut Business Finlandin tuet)?

d. Miten muut av-alan tuet suhteutuvat tuotantokannustimen tavoitteeseen ja ehtoihin ja havaitaanko tuissa päällekkäisyyksiä?

e. Mitä vaikutuksia tuotantokannustimella on ollut av-alan ekosysteemin kehitykseen mm. osaamisen ja yritysrakenteen monipuolistumiseen sekä koko av-alan kehitykseen (esim. liikevaihto ja työllisyys)?

3.2 Tarkastellaan av-tuotantokannustimen perusteluita ja tarkoituksenmukaisuutta yritystukena

f. Onko julkinen av-tuotantokannustin perusteltu ja perustuuko se olemassa olevaan markkinapuutteeseen?

g. Onko av-kannustin tarkoituksenmukainen valtion toimenpiteenä tukea av-alan yritysten ja alan kehittymistä?

h. Onko maksuhyvitys tarkoituksenmukainen tukimuoto ja miksi, ja mitä vaihtoehtoja tuotantokannustimelle olisi?

i. Onko olemassa muita mahdollisia keinoja vastaavien vaikutusten aikaansaamiseksi?

j. Mitä vaikutuksia av-kannustimen poistamisella olisi Suomen av-alan kansainväliselle kilpailukyvylle?

4) Tarkastellaan av-kannustimen toimeenpanon ja vähimmäisvaatimusten toimivuutta ja tehokkuutta

a. Onko tuotantokannustimen toimeenpano ollut tehokasta?

b. Ovatko tuotannoille asetetut vähimmäisvaatimukset toimivia ja ovatko ne tukeneet alan kehitystä toivottuun suuntaan?

c. Miten Suomen av-tuotantokannustimen vaatimukset vertautuvat verrokkimaiden kannustinjärjestelmiin?

5) Tehdään johtopäätökset huomioiden myös esimerkiksi muissa Pohjoismaissa käytössä olevien, tuotantokannustinohjelmien ja niiden arvioinneissa havainnoidut vaikutukset.

kts lisää tausta ja kuvaus liite 1, Hankinnan tausta ja kuvaus